Indicatori e risorse finanziarie dei Municipi di Roma Capitale

L’analisi dell‟allocazione delle risorse all‟interno dei singoli municipi è necessaria, soprattutto in un’ottica di decentramento amministrativo, per conseguire un risultato generale di razionalizzazione e di efficientamento della spesa. I municipi, dopo l’approvazione nel 2014 del piano di rientro (articolo 16 legge 2 maggio 2014, n. 68) per Roma Capitale, avrebbero dovuto dare indicazioni dettagliate rispetto ai fabbisogni economici legati a fondi insufficienti per l’erogazione dei vari servizi cui i Municipi sono chiamati a provvedere. I fondi dovrebbero essere distribuiti, nel rispetto del piano di rientro, in maniera equa e rispettando le esigenze di ogni Municipio, in base a criteri ben precisi che tengano conto, utilizzando gli indicatori di riferimento, dell’estensione territoriale, della densità di popolazione, delle caratteristiche demografiche, sociali, economiche dei suoi abitanti.In quest’ottica le strutture territoriali di Roma Capitale sono passati da 19 a 15[1]. La Giunta Capitolina[2], ha poi precisato i confini dei 15 Municipi, definendone i rispettivi territori[3].
Nel 2016 si è registrata una spesa corrente di Roma Capitale per abitante di 1.460 euro di cui 991 euro è stata destinata in particolare per l’acquisto di beni e servizi. Una piccola quota, pari a 79 euro in media per abitante è stata assegnata ai municipi per la gestione dei servizi, con l’importo più alto nel municipio XIII con 107 euro procapite e con un importo più basso nel terzo e quarto municipio con soltanto 64 euro procapite. La disomogeneità finanziaria territoriale va quindi analizzata in maniera approfondita al fine di correggere eventuali distorsioni nell’allocazione delle risorse finanziarie sul territorio nel rispetto dell’autonomia amministrativa finanziaria e gestionale di cui godono i municipi e soprattutto nel rispetto del piano di rientro (articolo 16 legge 2 maggio 2014, n. 68). 
A partire dal 2016 ciascun municipio ha iniziato, con l’insediamento della nuova Sindaca, la nuova indicazione dei programmi e l’assegnazione di risorse finanziarie. Ogni municipio ha cercato di rifasare la programmazione ed obiettivi, coordinandoli con i programmi politici delle nuove Giunte Municipali e con le “Linee programmatiche  2016 – 2021” di ciascun municipio indicando le risorse umane, finanziarie e strumentali per farvi fronte.

Soffermandoci soltanto sull’aspetto finanziario del decentramento amministrativo, ad ogni municipio in fase di bilancio di previsione sono assegnate da parte di Roma Capitale le risorse richieste dai direttori dei municipi necessarie per raggiungere gli obiettivi inseriti nel DUP correlato.

Roma Capitale stabilisce le risorse da assegnare ai municipi che “concorrono alla definizione del bilancio di Roma Capitale e, nel rispetto delle destinazioni delle risorse da questo stabilite, adottano annualmente gli atti di pianificazione degli interventi per spese e investimenti sul territorio del municipio(Statuto di Roma Capitale). Nel regolamento sul decentramento amministrativo oltre ad essere descritte le competenze dei municipi (titolo IV) si legge all’articolo 46 che: “Alla Circoscrizione (municipi) vengono assegnati strumenti, personale ed adeguate risorse finanziarie e professionali per il concreto esercizio delle funzioni derivanti dal presente regolamento”.

Ma come sono stabilite adeguate risorse finanziarie? Prima dei fondi assegnati è importante però partire dall’analisi dei rispettivi fabbisogni potenziali del contesto socio-economico (“fragilità economica”) e dai fabbisogni emersi dai dati del Segretariato Sociale e di Prossimità (“fragilità sociale”) di ciascun municipio per stabilire i criteri di distribuzione delle risorse sui centri di costo municipale.

La trasparenza di quante risorse sono assegnate alle strutture territoriali può consentire di vigilare sull’operato delle stesse strutture amministrative e dei loro dirigenti, attraverso la tracciabilità del loro operato. In quest’ottica si intende creare un sistema standardizzato (Mozione n° 12 del 2018) per la condivisione, l’integrazione e la diffusione in una apposita Banca Dati di tutti i riferimenti di bilancio di previsione e di consuntivo articolati in descrizione e posizione finanziaria armonizzata, codice e descrizione ufficio responsabile (di staff, di linea, territoriali e extradipartimentali), codice e descrizione ufficio, vincolo fondo (ordinario e vincolato), dati deliberati, attuali, impegnati, delle spese.

Per attuare un effettivo ed efficace decentramento amministrativo che porti reali benefici ai cittadini è quindi utile provvedere a creare un “cruscotto di indicatori”, trimestrale e annuale, di dati strutturali per fabbisogno potenziale dei servizi alla persona e al territorio legati poi alla domanda effettiva dei fabbisogni rilevati nei municipi di Roma Capitale come, ad esempio, di seguito elencati:

  • dotazione organica del personale e numero dipendenti per profili professionali per municipio
  • la densità per kmq superficie territoriale, estensione di ciascun municipio al mq per denominazione di zona urbanistica
  • distribuzione della popolazione per zone urbanistiche, popolazione per fasce di età e per età scolastica, indice di vecchiaia, numero famiglie, popolazione straniera residente nel municipio suddivisa per zone urbanistiche
  • numero delle unità locali registrate presso il Registro imprese della CCIAA di Roma per attività di settore
  • numero contribuenti per fasce di reddito (reddito medio dichiaranti residenti)
  • domanda espressa per area sociale disabili (disabili SAISH domanda accolta, disabili SAISH lista di attesa)
  • Minori assistiti (numero minori assistiti con interventi, minori 0-3 anni assistiti in strutture residenziali, minori >3 anni assistiti in strutture residenziali, numero minori in assistenza domiciliare, numero minori in lista di attesa SISMIF, numero utenti assistiti che usufruiscono del trasporto comunale)
  • numero e iscritti asili nido (numero nidi comunali, numero nidi convenzionati, numero iscritti nido comunale, numero iscritti nidi convenzionati)
  • numero anziani per servizio (numero iscritti centri sociali per anziani, numero domande accolte assistenza domiciliare SAISA, numero anziani in assistenza domiciliare SAISA in lista di attesa, reddito medio over 65)
  • monitoraggio Barbonismo Domestico, n° presenti sul territorio del Municipio
  • n° sfratti sul territorio municipale
  • n° stabili vuoti presenti sul territorio del Municipio
  • n° strutture aggregative e di socializzazione
  • n° centri di aggregazione giovanile multiculturale
  • n° tirocini per inserimento lavorativo svolti sul territorio del Municipio
  • n° residenze temporanee presenti sul territorio del Municipio
  • numero e totale metri quadri di strade da manutenere  e costo al metro quadro di strade manutenute, numero elenco strade in manutenzione mq, numero elenco strade in fascia verde
  • numero tombini presenti sulle strade
  • numero e mq aree di sosta
  • numero edifici ERP e mq da manutenere
  • numero edifici scolastici in manutenzione e mq da manutenere presenti sul territorio del Municipio, dati alberature distinti per Municipio
  • mq di aree verdi attrezzate di quartiere e mq verde di arredo urbano e stradale, numero aree a Gestione Territoriale Ambientale, mq di verde storico archeologico, numero e mq grandi parchi urbani presenti nei municipi, superficie municipio (mq) di verde non agricolo
  • numero interventi manutenzione del verde circoscrizionale sia ordinaria che straordinaria
  • mq  e numero interventi manutenzione del verde scolastico, numero interventi per manutenzione delle aree verdi annesse agli Asili Nido ed istituti scolastici per municipi
  • n° edifici scolastici, nidi e scuola dell’infanzia presenti sul territorio del Municipio
  • n° impianti elettrici da manutenere presenti sul territorio municipale di propria competenza
  • n° impianti tecnologici e n° impianti fotovoltaici
  • n° fabbricati non ERP (patrimonio disponibile, indisponibile ad uso civile) e numero monitoraggio interventi
  • n° imprese attive sul territorio municipale
  • esercizi commerciali presenti sul territorio municipale
  • strutture ricettive presenti sul territorio municipale

Attualmente le politiche sociali sono l’ambito municipale nel quale il disegno di decentramento trova già sufficiente spazio, infatti, in gran parte i servizi vengono gestiti dal municipio ma non gli stanziamenti di bilancio che invece sono assegnati dalla ragioneria generale e dal Campidoglio, ciò impedisce ai municipi una vera e propria programmazione di risposta delle necessità del territorio. I fondi assegnati, salvo qualche eccezione, generalmente non raggiungono i valori delle richieste.

In considerazione del valore considerevole dell’overshooting registrato a partire dal 2014 è necessario attivare un sistema di programmazione che recepisca in tempo reale le indicazioni che provengono da una costante operazione di monitoraggio sulla gestione del bilancio. L’overshooting, che misura l’entità degli spazi di spesa non utilizzati dall’Amministrazione municipale, è da ricercare in parte nella difficoltà che hanno ancora le Strutture territoriali a programmare gli interventi di spesa in applicazione della disciplina della competenza finanziaria potenziata dettata dal D.Lgs 118/2011.

Nella Tavola 1 emerge chiaramente che nel 2013 è stato abbattuto l’overshooting per effetto di una riduzione in fase di bilancio di previsione delle risorse finanziarie assegnate ai municipi; quindi seppur sono aumentate negli anni successivi le risorse disponibili alle strutture territoriali di fatto è evidente che non sono state in grado di impegnarle. Bisogna quindi prima superare i problemi strutturali che comportano l’overshooting nei municipi per poi iniziare ad attivare quel processo di decentramento amministrativo finanziario che la legge prevede e che gli stessi cittadini richiedono di attuare da tempo.

A partire dal 2014 si assiste ad un incremento costante di risorse non impegnate per municipio, le posizioni finanziarie comuni sono la manutenzione delle strade e del patrimonio indisponibile, la manutenzione delle infrastrutture scolastiche, i servizi per i punti unici di accesso della rete territoriale socio sanitaria, progetti sociali ecc..

Nel 2017 su 58 milioni di euro di overshooting soltanto 13 milioni di euro sono riferibili a fondi ordinari quindi subito disponibili per cui se queste risorse non sono state impegnate sono direttamente responsabili i direttori territoriali; la restante parte sono fondi vincolati, quindi in quest’ultimo caso molto spesso sono gli stessi uffici che non hanno apposto in modo corretto i vincoli, in entrata, sulle risorse aventi specifica destinazione (prima del D.Lgs 118/2011 le entrate vincolate erano utilizzate per sopperire alla mancata riscossione delle entrate correnti erroneamente conservate come residui) e quindi la non disponibilità delle risorse da parte di altri enti (Regione o ministeri) non ha permesso ai municipi di impegnare le cifre a disposizione.

Nella Tavola 2 è evidenziata una serie storica di dati su overshooting per ciascun municipio. Il municipio X, ad esempio, nel 2017 non ha impegnato 17 milioni di euro di risorse finanziarie, di cui 15 milioni sono tutti fondi vincolati, questo ha significato che nonostante gli spazi di spesa concessi dal Campidoglio all’amministrazione municipale, gli uffici sul territorio non sono stati messi in grado di utilizzarli o per indisponibilità dei fondi stessi o per mancanza di professionalità adeguate per progetti specifici.

DISTRIBUZIONE DI RISORSE FINANZIARIE A LIVELLO TERRITORIALE
L’opportunità di analizzare la distribuzione delle risorse finanziarie a livello territoriale serve per evidenziare la disuguaglianza nella distribuzione delle risorse e permette quindi di fare ulteriori approfondimenti per capire le motivazioni che giustificano le maggiori risorse finanziarie destinate in alcuni municipi per ogni abitante residente.

Nel 2015 è stato l’ottavo municipio a registrare una spesa procapite maggiore con 107 euro, seguiva il municipio XII con 102 euro e il primo municipio con 100 euro di spesa per ogni abitante residente.

Nel 2016 il municipio che invece ha impegnato più risorse rispetto alla media comunale è il municipio XIII con 107 euro procapite, seguono il primo e il quinto municipio. In senso inverso, invece, i più deficitari (e quindi a maggiore sofferenza economica) risultano nel biennio considerato il terzo e il quarto municipio con soltanto 64 euro procapite. Il resto dei municipi, più o meno, si sono avvicinati alla spesa  del Comune che misura 79 euro procapite di spesa registrata nel 2016.

Nel 2017 lo stanziamento per abitante nei municipi quasi si raddoppia attestandosi a 145 euro per abitante, ed è il decimo municipio “a far da leone” in quanto registra la spesa per abitante più alta (199 euro) seguono l’ottavo (168 euro), il secondo (166 euro) e il primo municipio (158 euro).
Grafico 1 – Spesa procapite per strutture territoriali, valori in euro. Anni 2015- 2017

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018), ufficio di statistica Comune di Roma (totale popolazione residente è incluso i non localizzati per municipio), *La stima è basata su popolazione anagrafica 2016 
Il richiesto da parte dei Municipi per l’anno 2018, adeguatamente motivato dalle strutture territoriali, ha fotografato invece un disagio finanziario in termini procapite di quasi il doppio rispetto al deliberato 2017 (288 euro per abitante rispetto ai 145 stanziati) dove è sempre il decimo municipio a rappresentare il disagio maggiore insieme però al IV municipio con un procapite di poco inferiore (540 euro per abitante).
Grafico 2 – Spesa procapite per strutture territoriali, valori in euro. Anni 2017- 2018
Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018), ufficio di statistica Comune di Roma ((totale popolazione residente è incluso i non localizzati per municipio), *La stima è basata su popolazione anagrafica 2016 

Le richieste in livello fatte in particolare per l’anno 2018 da parte dei municipi ammontano a più di 800 milioni di euro (Tavola 3), ma in complesso soltanto il 40%, è stato poi effettivamente assegnato in fase di bilancio di previsione con un importo deliberato pari a 328 milioni di euro (suddivisi tra spesa corrente e in conto capitale).

Bisognerebbe analizzare scrupolosamente il metodo con cui sono costruite le richieste di risorse finanziarie da parte delle strutture territoriali (ma non solo quelle anche di tutti i dipartimenti). Il percorso virtuoso dovrebbe essere attraverso un monitoraggio sul territorio delle criticità con la redazione di un elenco per interventi e le risorse necessarie per realizzarle. Poi si eseguono le gare e quindi si impegna l’intero importo stanziato. Attualmente In fase di bilancio si accede alle informazioni soltanto delle risorse necessarie richieste ma tutto il percorso di come si raggiunge la cifra necessaria non è menzionato nella delibera del bilancio di previsione.

Il municipio che ha richiesto più risorse finanziarie è il municipio X con 142 milioni di euro, di cui in parte è stato motivato per interventi sulle infrastrutture scolastiche con quasi 67 milioni di euro e in parte per il demanio manutenzione vie di comunicazione con quasi 28 milioni di euro richiesti (titolo II investimenti).

Per evitale l’overshooting molto importante per i municipi oltre ad avere le risorse finanziarie assegnate è la capacità di spesa delle strutture, infatti risultano già impegnate a marzo 2018 il 50% delle risorse stanziate (su 328 milioni di euro deliberati). Con il rendiconto 2016 le spese effettive si sono fermate a 224 milioni di euro e nel 2017 la capacità di spesa rispetto al preventivato è stata dell’86%, lasciando in economia o a fondo pluriennale vincolato 58 milioni di euro.

Sembrerebbe che le amministrazioni territoriali stiano rispondendo efficacemente alle richieste dei cittadini e che le strutture municipali, su impulso costante della politica territoriale, abbiano aumentato la capacità di spesa, visto il segnale positivo dei primi mesi del 2018 (50% degli stanziamenti già impegnati a inizi di marzo 2018), dove si vedono impegnate la metà delle risorse finanziarie loro assegnate e necessarie per raggiungere gli obiettivi programmatici presenti nel POG (piano operativo di gestione).

Grafico 3 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per strutture territoriali, valori assoluti. Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

Dai dati aggregati per municipi si evince la composizione percentuale dei centri di responsabilità finanziaria (ovvero centri di costo, secondo la denominazione finora adottata in sintonia con l‟art. 169 D.Lgs. 267/2000) che sono in forza in ogni municipio. L‟articolazione dei centri di costo in “attività di dettaglio” [4] rende possibile l‟analisi dei comportamenti gestionali in termini di costi unitari e, quindi, di efficienza ed efficacia[5].

Le risorse assegnate nel 2018 (Tavola 3) ai territori sono aumentate del 46% rispetto al 2016 e, per composizione percentuale, emerge che ne hanno beneficiato soprattutto la scuola elementare e materna, il verde pubblico e la gestione del patrimonio immobiliare.

Rispetto al 2017, l’anno in corso, per evitare appunto l’overshooting, segna un’inversione di tendenza registrando meno risorse per 30 milioni di euro rispetto all’impegnato dei municipi del 2017.

Nella composizione percentuale degli 800 milioni di euro richiesti dai centri di responsabilità dei vari municipi possiamo notare (Tavola 3) che i municipi hanno manifestato carenze finanziarie per interventi relativi alla mobilità (24%) soprattutto investimenti (14 milioni di euro per la manutenzione delle strade e 129 milioni di euro in più per il demanio manutenzione vie di comunicazione), per interventi relativi alle scuole elementari (10%) e scuole medie (8%).

MINORI
Tra i servizi sociali garantiti da Roma Capitale sono contemplate tutte le forme di assistenza previste nei confronti dei minori (art.62 Reg. Dec. Amm); il centro di responsabilità che tra l’altro ha maggiori risorse finanziarie (Tavola 3) è quello proprio relativo ad Interventi per i minori con assegnate da Roma Capitale nel 2018 a livello municipale 81 milioni di euro di fondi ordinari (soltanto 808 mila euro sono fondi vincolati), un valore di 6 milioni di euro più basso di quello richiesto dai municipi (quasi 87 milioni di euro per assistenza alunni disabili nelle scuole (AEC), rette per minori dati in affido, trasferimenti a sostegno di famiglie, contributo a famiglie per minori dati in affido, e assistenza domiciliare minori SISMIF).

I municipi VI e IX sono quelli che incidono di più sulla spesa totale del servizio AEC (Tavola 4), in particolare il VI municipio ha avuto in media 6 ore in più di servizio ma è anche quello il cui prezzo medio orario è al di sotto della media (Tavola 5).

Nel rapporto Istat per l’anno scolastico 2015-2016 (centro Italia) emerge che sono 10 le ore che ciascun alunno riceve per assistenza in AEC. A Roma per l’assistenza alunni disabili nelle scuole si assiste ad una crescita dei fabbisogni con un incremento del numero degli alunni che ne fanno richiesta (226 unità in più rispetto all’anno scolastico 2016-2017). Per compensare la richiesta crescente del servizio AEC da parte dei cittadini  si sono ridotte le ore in alcuni municipi per un totale di -9 ore di servizio erogato a Roma, ma la riduzione non si è verificata per tutti in egual misura come è evidenziato nella Tavola 5.

Oltre al numero di ore molto importante è analizzare anche il prezzo orario che ciascun municipio paga per il servizio di assistenza in AEC (Tavola 6). Il municipio X è quello che misura il prezzo medio orario più alto tra tutti i municipi (22 euro l’ora per alunno), seguono con 20 euro rispettivamente il municipio XI e XIV. In media a Roma comunque il prezzo è di 17 euro per ogni ora di servizio in AEC. Se si riuscisse a equiparare il prezzo orario tra tutti i municipi si potrebbero garantire più ore in quei municipi che invece hanno subito una contrazione a parità di fondi stanziati.

L’ufficio di statistica di Roma Capitale ha certificato per alcuni municipi (Tavola 7 IV V VI X XIV XV) il maggior numero di famiglie in disagio sociale con minori a carico e reddito inferiore a 25 mila euro annui[6] dove, ad eccezione del VI municipio con 10 milioni di euro deliberati, al resto dei municipi non gli sono mai stati riconosciuti in misura aggiuntiva le risorse finanziarie necessarie.

Tra gli interventi ai minori l’assistenza domiciliare[7] è un servizio fondamentale svolto in ambito familiare per integrazione e sostegno a minori in famiglia, nel 2016 il numero totale di minori in assistenza domiciliare è stato di 830 unità (Tavola 8) con una spesa media procapite di quasi 6.000 euro annui; nel municipio VIII si registra la spesa media procapite più alta con 12.723 euro, seguono il municipio V con 11.285 e il municipio XIII con 10.169 euro. Lo stanziamento di risorse per questa posizione finanziaria è cresciuto del 15% rispetto al 2016 e del 2% rispetto al 2017 (per una crescita complessiva del 17% nel biennio).

DISAGIO SOCIALE
Il Comune di Roma, per interventi per categorie di disagio sociale di servizi a favore di quei soggetti deboli (anziani, disabili, senza fissa dimora) che hanno bisogno di una attenzione particolare affinchè sia sempre garantita una maggiore qualità della vita del soggetto e del suo nucleo familiare, ha stanziato nel 2018 per i municipi 81 milioni di euro (Tavola 9), di cui soltanto 10 milioni di euro sono fondi vincolati ossia che dipendono dalle entrate a destinazione vincolata.

Il servizio per l’autonomia e l’integrazione della persona disabile (SAISH) è un servizio socio assistenziale erogato dai municipi rivolto alle persone diversamente abili (legge 104 del 1992), il servizio può essere garantito dal municipio di residenza nella forma diretta, indiretta o mista (diretta e indiretta); l’analisi dei dati evidenziata di seguito è basata soltanto sulla diretta.

Nel 2016 la spesa procapite più elevata risulta per il servizio SAISH nel municipio VII con 21.646 euro per ogni disabile preso in carica (Tavola 10), rappresentando proprio il municipio che nel 2018 ha chiesto più risorse aggiuntive rispetto agli altri municipi, segue con più di 10.000 euro il municipio VIII e XIII. Rispetto al 2016 il Comune di Roma ha incrementato nel 2017 di quasi tre milioni di euro le risorse per il servizio SAISH. Nel 2018 infatti le risorse assegnate sono state in linea con il 2017 (46 milioni di euro) seppur inferiore di 5 milioni di euro rispetto al richiesto 2018.

MOBILITA’
Come emerge nella Tavola 3 un terzo importante centro di responsabilità che nei municipi ha richiesto più risorse in fase di bilancio di previsione è stato quello relativo alla mobilità con 198 milioni di euro (Tavola 11), 34 milioni di euro sono fondi ordinari e 155 milioni di euro sono stati richiesti con finanziamento attraverso MUTUO con il fondo vincolato E60301040031M01 0RG.

MANUTENZIONE STRADE
E’ di competenza dei municipi la manutenzione ordinaria e straordinaria delle strade e delle fogne con esclusione delle strade che rivestono carattere di grande viabilità e dei collettori e delle adduttrici agli impianti di depurazione.

Le strade di Roma Capitale sono 5 volte più estese in proporzione agli abitanti. La sua superficie è pari a 1.287 KM² (Milano ha 182 KM2 – 7 volte meno).  Per ogni Km di strade Roma ha risorse per 122.000 euro; Milano ha risorse pari a 1,5 milioni di euro (Roma ha 12 volte meno risorse di Milano per il mantenimento delle strade e delle buche!) questo il quadro che emerge dalle dichiarazioni dell’assessore alle partecipate Colomban in una sua presentazione sulla riorganizzazione delle società in house di Roma Capitale.

L’amministrazione capitolina impegna i fondi assegnati tramite evidenze pubbliche cioè bandi in linea con il Nuovo codice degli Appalti e del successivo decreto correttivo Dlgs 56/17, con l’obiettivo di ottenere prezzi sui capitolati competitivi, cercando di mettere in concorrenza le ditte[8]. L’appalto di manutenzione ordinaria strade prevede una parte da destinare alla sorveglianza, per obbligo di legge[9].
A partire dal 2008 quasi mezzo miliardo di euro è stato impegnato per la manutenzione delle strade dei municipi ma è evidente a tutti con quali risultati. Sorprende come per la manutenzione delle strade sia nel corso degli anni (Tavola 12) cambiata la distribuzione delle risorse tra dipartimento e municipi nel 2008 su 35 milioni di euro il SIMU gestiva soltanto il 14%, a partire dal 2009 la percentuale si incrementa considerevolmente (67%) per attestarsi nel 2017 al 61%. In pratica a partire dal 2009 si è assistito ad un accentramento amministrativo e finanziario.
Lo stanziamento, richiesto per il 2018 dal Dipartimento SIMU di 50 milioni di euro per manutenzione stradale[10], è stato deliberato nel bilancio di previsione per 28 milioni di euro in seguito all’opportunità di mantenere nelle previsioni di bilancio soltanto le opere per le quali si sarebbe prevista la loro effettiva realizzazione (sempre per evitare l’overshooting). Nel contempo i municipi hanno ricevuto risorse per la viabilità per quasi 40 milioni di euro di cui per la manutenzione stradale 22 milioni di euro e per le vie di comunicazione (investimenti) 16 milioni di euro (Tavola 13).

Considerando che il totale dei mq di strade municipali da manutenere nel 2015 risultavano essere 48 milioni di mq iscritte al patrimonio comunale; i prezzi di mercato per la manutenzione strade variano al mq. Se i municipi avessero voluto asfaltare tutti i mq da manutenere nel 2016 avrebbero dovuto stanziare nel 2017 più di 2 miliardi di euro (con l’ipotesi che il prezzo medio sarebbe stato di 50 euro al mq). Ma come è evidenziato nella Tavola 14 ogni municipio ha a disposizione ogni anno un budget che va da meno di 1 milione a più di 2 milioni di euro di cui l’80% viene speso per emergenze ovvero per tappare buche. Di norma il costo al metro quadro per tappare le buche non dovrebbe essere identico al costo al metro quadro per il rifacimento del manto stradale. Purtroppo nelle gare municipali si è verificato anche questo in passato. Infatti come emerge in una nota del municipio XIII su analisi appalti stradali (bando capitolato relazione tecnica e contabilità finale) del febbraio 2017 l’89% dei fondi stanziati per la manutenzione stradale nel municipio sono utilizzati per tappare le buche, confermato infatti dal fatto che il costo al metro quadro nel 2015 del municipio XIII è stato quello più alto (1,97 per mq)  rispetto alla media comunale (0,31 per mq). L’assessore del municipio XIII conclude nella nota mettendo in risalto il problema strutturale legato al modo in cui vengono stanziati i fondi e il modo con cui si mettono al bando tali attività di manutenzione ordinaria.

Un aspetto importante sulla manutenzione delle strade è quello della sorveglianza (cioè chi segnala le buche, chi paga l’assicurazione in caso di pericolo), per la verifica e il collaudo e il monitoraggio dei fornitori in corso d’opera. Per quest’ultimo si potrebbe prevedere di inserire nel capitolato e nel contratto di appalto per l’appaltatore l’impegno a fornire  una documentazione fotografica relativa alle fasi del lavoro di manutenzione da conservare secondo i termini di legge: inizio lavori, esecuzione e termine, con successivo invio per posta elettronica ad un indirizzo PEC dedicato.

Per interventi per il demanio delle vie di comunicazione (investimenti) i municipi nel 2018 hanno chiesto quasi 146 milioni di euro (Tavola 15) di cui 6 municipi su 15 hanno chiesto tra i 10 e 20 milioni di euro in più di quelli poi deliberati. Ma oltre alle richieste come detto è importante per le strutture territoriali essere messi in grado poi di impegnarli (con la disponibilità di adeguate risorse umane e strumentali).

ANZIANI
Come emerge nella Tavola 3 un quarto importante centro di responsabilità che nei municipi ha richiesto più risorse in fase di bilancio di previsione è stato quello relativo agli interventi per gli anziani: servizi per i soggiorni anziani, case di riposo per anziani, altri servizi di assistenza agli anziani, centri diurni per anziani fragili e anziani in assistenza domiciliare SAISA. In particolare per gli anziani viene garantita l’assistenza domiciliare per l’autonomia e l’integrazione della persona anziana (servizio SAISA). Il servizio per la persona anziana che viene fornito dai municipi è di natura socio assistenziale erogato presso il domicilio dell’utente.

Nel 2016 (Tavola 16) è il municipio sesto che con 141 euro procapite superava del 40% la media comunale di risorse destinati agli anziani, insieme al municipio XI con 124 euro procapite. Nel 2018 è il V municipio che ha registrato il più alto incremento di risorse  rispetto all’incremento totale del 3%.

L’importo medio calcolato per l’anno 2016 permette l’analisi della distribuzione della spesa per municipi (Tavola 17). Nel primo municipio si è sostenuta la spesa procapite più alta (8.617 euro) rispetto a totale complessivo di Roma (6.376 euro) seguono il settimo, decimo, tredicesimo e quindicesimo municipio. Nel 2016 è presente nel decimo municipio la lista di attesa SAISA più alta (544 utenti) insieme al terzo, sesto e dodicesimo municipio.

In sostanza se Roma Capitale per il servizio SAISA avesse voluto abbattere nel 2017 la lista di attesa presente nel 2016 per 2.287 anziani residenti nel Comune di Roma avrebbe dovuto stanziare più di 14 milioni di euro di risorse aggiuntive nel bilancio di previsione del triennio successivo.

VERDE PUBBLICO E PATRIMONIO IMMOBILIARE
Infine due altri centri di intervento (Tavola 3) molto importanti che hanno un impatto notevole sui territori municipali, e soprattutto sulla percezione dei cittadini, sono la gestione del verde pubblico[11] che comprende la manutenzione ordinaria verde pubblico, scolastico (verde verticale relativo a potature alberature e verde orizzontale finalizzato alla riduzione del rischio delle aree verdi pubbliche) con quasi il 70% in più di risorse assegnate e la gestione del patrimonio immobiliare (manutenzione impianti elettrici, manutenzione impianti tecnologici, manutenzione ordinaria edifici, manutenzione patrimonio disponibile e indisponibile fabbricati civili e infrastrutture scolastiche) con maggiori risorse in particolare riconosciuti al municipio VII e III (Tavola 18). Per l’edilizia scolastica sarebbe necessario attivare interventi strutturali e di sicurezza più consistenti e generalizzati in tutti i municipi. Per l’intero patrimonio per beni demaniali, patrimoniali indisponibili e patrimoniali disponibili bisognerebbe impostare una banca dati degli immobili comunali di interesse municipale in modo che ciascun Municipio possa amministrare al meglio il patrimonio presente sul proprio territorio.

CONCLUSIONI
1) E’ necessario utilizzare indicatori per superare la disuguaglianza nella distribuzione delle risorse e per pianificare gli stanziamenti di bilancio a livello territoriale e creare quindi un cruscotto di indicatori trimestrale e annuale per la pianificazione e il controllo per evitare allocazioni delle risorse clientelari. Quindi per stanziare fondi in bilancio bisognerebbe partire dall’analisi dei rispettivi fabbisogni del contesto socio-economico (“fragilità economica”) e dai fabbisogni emersi dai dati del Segretariato Sociale e di Prossimità (“fragilità sociale”) di ciascun municipio per stabilire i criteri di distribuzione delle risorse sui centri di costo municipale.
2) E’ necessario utilizzare appalti unici sia per le manutenzioni con l’obiettivo di ottenere prezzi sui capitolati competitivi sia per i servizi alla persona per evitare discrepanze di prezzo per uno stesso servizio in ogni municipio.
3) E’ necessario prevedere maggiori controlli sugli appalti: per l’appaltatore nel contratto di appalto potrebbe ad esempio fornire  una documentazione fotografica relativa alle fasi del lavoro di manutenzione da conservare secondo i termini di legge: inizio, esecuzione e termine lavori, con successivo invio per posta elettronica ad un indirizzo PEC dedicato.
4) E’ necessario implementare un monitoraggio sulle criticità e urgenze per tutta la manutenzione municipale (edifici, strade, scuole ecc.) fatto utilizzando ad esempio per le strade le nuove tecnologie come la georeferenziazione con mappe e carte geografiche.
5) E’ necessario superare i problemi strutturali che comportano l’overshooting nei municipi per iniziare ad attivare quel processo di decentramento amministrativo finanziario che gli stessi cittadini e strutture territoriali richiedono con urgenza.
6) E’ necessario per l’intero patrimonio impostare una banca dati degli immobili comunali di interesse municipale per tutti i beni demaniali, patrimoniali indisponibili e patrimoniali disponibili in modo che ciascun Municipio possa amministrare al meglio il patrimonio presente sul proprio territorio attivando un protocollo d’intesa con l’Agenzia del Demanio per la razionalizzazione e la valorizzazione di immobili di interesse municipale.

Leggi l‘analisi e la proposta di delibera di indirizzo per implementare l’utilizzo di indicatori in fase di bilancio per assegnare e redistribuire in maniera oggettiva le risorse finanziarie ai Municipi di Roma Capitale.

Note
[1] Il Consiglio Comunale con delibera del gennaio 2001 n.22 modificò ed integrò lo Statuto del Comune di Roma con l’Istituzione dei Municipi. Si trattò  di una riforma istituzionale che venne a collocarsi nella prospettiva di una coerente attuazione del principio di SUSSIDIARIETA’ anche nei rapporti tra Amministrazione Comunale Centrale ed istanze di decentramento, accrescendo nuovi compiti funzionali e responsabilità, autonomia gestionale, finanziaria e contabile, in un quadro di risorse certe. Con Delibera del 7 marzo 2013 n. 8, ridisegnando l’assetto del territorio, l’assemblea Capitolina approvò il nuovo Statuto, fissando a 15 il numero dei Municipi (anziché 19); con successiva delibera n. 11 del marzo 2013 ne definì i nuovi confini territoriali in attuazione delle disposizioni legislative riguardanti l’ordinamento transitorio di Roma capitale.
[2] Deliberazione n. 392 del 8 novembre 2013 in esecuzione della deliberazione dell’Assemblea Capitolina n. 11/2013.
[3] Tale nuova configurazione è delineata in attuazione delle disposizioni legislative riguardanti l’ordinamento transitorio di Roma Capitale, un percorso iniziato con la legge n.42 del 5 maggio 2009 e s.m.i. In particolare, il Decreto Legislativo n. 156/2010 stabilisce che “..lo statuto disciplina, nei limiti stabiliti dalla legge, i Municipi
di Roma Capitale, quali circoscrizioni di decentramento, in numero non superiore a quindici, favorendone l’autonomia amministrativa e finanziaria”.
[4] Gli articoli 198 e 198 – bis D.Lgs. 267/00 prevedono che le conclusioni del controllo di gestione siano fornite, sotto forma di referto, agli amministratori ai fini della verifica dello stato di attuazione degli obiettivi programmati, ai responsabili dei servizi affinché questi ultimi abbiano gli elementi necessari per valutare l‟andamento della gestione dei servizi di cui sono responsabili, nonché alla Corte dei Conti. Sulla base delle modifiche sostanziali apportate dal decreto legge n. 174/2012, convertito in legge n. 213/2012, ed in attuazione di quanto previsto dal Regolamento adottato con Deliberazione Assemblea Capitolina n. 12 del 19 marzo 2013, Roma Capitale sta avviando l‟innovativo percorso di ridefinizione delle diverse tipologie di controllo. Il Comune di Roma non ha ancora predisposto un controllo di gestione accurato ed esaustivo basato su un cruscotto di indicatori come è evidente nell’utimo documento diffuso per il controllo di gestione 2016.
[5] Nella presente analisi si fa riferimento all’ufficio responsabile quindi nei valori riportati è esclusa l‟imputazione del costo del personale effettivo alle singole attività di dettaglio. La contabilità analitica basata sulla contabilità economico -patrimoniale che a sua volta è derivata ed alimentata informativamente dalla contabilità finanziaria: consente di valorizzare le attività di dettaglio in una logica di costo pieno e, in un contesto di contabilità industriale, di costruire gli indici di efficienza, essenziali per la misurazione -valutazione della performance.
[6] Gli indicatori di disagio sociale sono stati definiti sulla base di informazioni rilevate, per i comuni, solo nell’ambito dell’ultimo censimento 2011.
[7] Per assistenza domicilare si intende: IP(igiene personale); AL(alzata); AD(aiuto domestico); DPB(disbrigo pratiche burocratiche); AC(accompagnamento); C(compagnia); IR(intervento cura relazioni); V(vigilanza); PP(preparazione pasto); AL+IP(alzata+ig. personale); AD+C(aiuto domestico+commissioni);  PP+IP (preparazione pasto+ig. personale); AD+IP+C (aiutodom.+ig. personale+commissioni)
[8] Ad esempio per tappare le buche si usa lo stesso bando che per rifare le strade allora si mettono in concorrenza poche grandi imprese togliendo la possibilità a piccole aziende di poter partecipare (perchè nel bando sono richiesti super macchinari e altro che impediscono la partecipazione delle piccole imprese) quando poi alla fine il 70% dei costi per tappare le buche sono per il bitume e per due operai (certamente non sono necessari tecnici a 70 euro l’ora + iva).
[9] La sorveglianza è da intendersi pre-intervento. Nel 2016, la ditta che aveva la manutenzione ordinaria delle strade faceva anche la sorveglianza cioè erano le stesse ditte ad indicare dove intervenire: buche segnaletica orizzontale etc. Quando nel 2017 è stata impostata la gara per un nuovo accordo quadro biennale per manutenzione ordinaria strade, è stato imposto all’ufficio tecnico di scindere le due competenze. Ma stranamente la prima gara di sorveglianza è andata deserta.
[10] La riduzione di risorse nel dipartimento SIMU è da imputare alla riduzione o annullamento dei fondi vincolati: E30202010010ACV 0PA (si contrae di quasi 8 milioni di euro) E30202010010ACQ 0PA (si annulla) E40501010013A17 6GT (si annulla); in complesso quindi con il nuovo bilancio di previsione si eligono16 milioni di euro di fondi vincolati.
[11] Oggi il decentramento del verde si basa essenzialmente sull’art.69 del Regolamento sul decentramento e sulla delibera di Giunta Capitolina n. 362 del 29/10/2015. Una delibera rimasta incompiuta sia per la volontà degli uffici circoscrizionali di non assumere ulteriori competenze, sia per il mancato trasferimento, a livello municipale, dei fondi per la gestione del verde di prossimità. La frammentazione delle competenze sul verde, l’estensione territoriale e l’assenza di una vera mappatura in grado di censire tutto il patrimonio vegetativo, impedisce la realizzazione di un modello di gestione autonomo e trasparente.

 

APPENDICE STATISTICA

Tavola 1 – Dati complessivi di spesa attuale e impegnato. Valori assoluti e variazione percentuale. Anni 2008-2017

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 2 – Differenza tra spesa attuale e impegnato per strutture territoriale. Anni 2008-2017

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 3 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per descrizione del centro di responsabilità. Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 4Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per il servizio di assistenza nelle scuole (AEC) per strutture territoriali, valori assoluti e composizione percentuale. Anni 2015-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 5 – Numero alunni  e media ore settimanale per alunno in assistenza nelle scuole (AEC) per strutture territoriali. Anni 2016-2017-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 6 – Ore settimana/alunno totali e prezzo medio orario del servizio AEC per strutture territoriali, valori assoluti. Anni 2016/2017-2017/2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 7 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) interventi per minori per strutture territoriali e numero famiglie con minori e reddito inferiore a 25 mila euro (anno 2015). Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma, ufficio di statistica Comune di Roma

 

Tavola 8 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) in valore assoluto e procapite, per assistenza domiciliare minori per strutture territoriali e numero minori in assistenza domiciliare. Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma  (dati estratti 8 marzo 2018) e dati ufficio di statistica Comune di Roma

 

Tavola 9 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) interventi per categorie di disagio sociale per strutture territoriali e indice di disagio sociale (censimento 2011). Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018), ufficio di statistica Comune di Roma

 

Tavola 10 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per assistenza domiciliare disabili SAISH diretto per strutture territoriali, numero assistiti SAISH e procapite 2016. Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018), ufficio di statistica Comune di Roma

 

Tavola 11 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per interventi relativi alla mobilità per strutture territoriali. Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)
Tavola 12 – Spesa per impegno per interventi relativi alla manutenzione stradale per uffici e strutture territoriali. Anni 2008-2017

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 13 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per interventi relativi a demanio manutenzione vie di comunicazione e manutenzione stradale. Anni 2015-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 14 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per interventi relativi alla manutenzione stradale e totale mq di strade da manutenere per strutture territoriali. Anni 2015-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018), ufficio di statistica Comune di Roma (rendiconto 2015)

 

Tavola 15 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per interventi relativi alla mobilità posizione finanziaria demanio manutenzione vie di comunicazione per strutture territoriali. Anni 2015-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 16 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per interventi relativi agli anziani. Anni 2015-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

 

Tavola 17 – Indice di vecchiaia spesa e procapite (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per assistenza domiciliare SAISA per strutture territoriali e numero di anziani in SAISA e in lista di attesa. Anni 2016-2018

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018), ufficio di statistica Comune di Roma

 

Tavola 18 – Spesa (rendiconto, attuale, richiesto e impegnato) per interventi relativi al verde pubblico e alla gestione del patrimonio. Anni 2015-2018, valori assoluti e variazioni percentuali

Fonte: elaborazione su dati BI Roma (dati estratti 8 marzo 2018)

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